学习美国《21世纪治愈法》如何支持生物医学创新

2016年12月，美国国会众参两院在新总统就职及国会更替前，以压倒性高票通过了两党历经两年多时间达成共识的《21世纪治愈法》。该法是美国生物医学创新立法的又一里程碑，不仅为重大创新项目提供资金保障，要求加强战略规划并优化简化科研监管，促进基础医学研究，还进一步优化简化监管，推动新药和医疗器械审批改革，鼓励产业创新。

一、为重大创新项目提供资金保障，抗癌登月计划在列

1．支持美国国立卫生研究院实施三大重大创新项目。《21世纪治愈法》规定，未来10年内向美国国立卫生研究院提供48亿美元，实施精准医疗计划、脑研究计划和抗癌登月研究计划。其中，精准医疗计划将获14亿美元资助；脑研究计划将获近16亿美元资助；抗癌登月计划将获18亿美元资助。这些法定资金为强制性支出，将脱离国会分配政府资金的年度流程，财政部将为此专设“国立卫生研究院创新帐户”。

2．支持美国食品药品管理局的监管科学创新项目。未来10年将为美国食品药品管理局创新项目提供5亿美元，用于改革药物审批程序，确保在维持同等安全性和有效性标准的同时，加速审批进程，使患者尽快用上新药和新医疗器械。

为有效促进履职尽责，美国国立卫生研究院和美国食品药品管理局均须在征求咨询委员会建议的基础上，在法律生效半年内向国会提交各自的项目工作计划；并且从2018年起，每年须向国会提交项目资金使用情况及项目进展报告。

二、加强战略谋划，优化科研监管，支持科学发现

1．对美国国立卫生研究院重新授权。《21世纪治愈法》规定，2018-2020年该研究院预算分别为348.5亿美元、359亿美元和364.7亿美元。该法还支持该研究院根据有关授权和规定，设立“尤里卡有奖挑战赛”，以推进能取得重大进展的生物医学科学研究，并针对重大疾病改善公众健康结果。

2．推进精准医疗计划。鼓励推进精准医疗计划，在疾病预防、诊断和治疗方面加大努力；鼓励采取新方式解决科学、医学、公共健康和监管科学方面的问题，鼓励应用基因组技术，鼓励从大量志愿者处收集信息，以更好地了解健康和疾病；鼓励加强部际协调、开展公私合作、利用现有数据源。精准医疗计划还须符合参与者保护方面的法律法规，保护广大参与者的隐私；应禁止研究人员披露研究过程中收集的参与者姓名、身份及其他敏感信息；应依法依规开展数据共享。

3．支持年轻的科学新星。该法要求，美国国立卫生研究院须在院长办公室设立“下一代研究者倡议”，以协调、制定、修订和优先针对年轻研究人员的政策和计划；须响应美国科学院就影响下一代研究人员的政策所提出的建议，并向国会报告它所采取的行动。鉴于医疗和临床专业高等教育成本不断上升，迫使一些科学家放弃科学职业或进入薪酬更高的私营产业，该法要求，完善教育贷款偿付计划，通过每年最多为研究人员偿还教育贷款3.5万-5万美元，留住高素质生物医学人才。

4．加强规划并完善科研监管。《21世纪治愈法》重视战略规划和科研监管问题，尤其是回应了近年来美国科学界、政策界和立法界对科研人员行政负担重、科学研究严谨性和可重复性低的严重关切，并继续支持高风险风回报研究。

（1）加强战略性和协调性。该法要求，美国国立卫生研究院经商下设的诸多研究所和研究中心，制定一份统筹协调的六年战略，提出生物医学研究投资方向，确定科研重点和目标，识别新兴科研机遇，识别近中远期科学需求，促进各研究所及研究中心之间开展合作，推进生物医学研究。

（2）完善报告和问责制度。该法将美国国立卫生研究院的汇报周期由每两年一次调整为每三年一次。其国立研究所和研究中心主任每届任期为5年，任期次数不限，并且他们对最终的项目立项具有决定权。该法要求卫生部长须向国会报告为预防和减少不必要的生物医学重复研究所采取的努力。

（3）减轻科研人员管理负担。该法规定，由卫生部长牵头审查财务利益冲突披露方面的规章政策，修订现有政策，使现有政策彼此协调；减少与项目分包监督有关的管理负担；对科研项目财务报告程序及要求进行评估，并采取措施避免重复，尽可能减少受资助方的负担。美国国立卫生研究院院长、农业部部长和食品药品管理局局长须审查、修订实验室动物规章政策，减轻科研人员管理负担；卫生部长须澄清白宫管理与预算办公室管理要求的适用性；就人员费文档编制问题，对科研项目承担单位采用的管理与认证系统制定统一的指南。

为使科研资助计划及政策更合理，该法要求，在白宫管理与预算办公室设立政策咨询性的科研政策委员会。该委员会将有22名成员，至少一半成员应来自学术界和非营利组织。该委员会负责提供联邦科研管理规章政策的影响信息和完善建议。其活动包括：一是对科研管理规章政策进行深入、有根据的分析；二是识别现有政策的不利影响，并提供可操作的政策完善建议；三是建立论坛，讨论科研政策、监管缺口、政策挑战、规章政策间的明晰性和协调性、最佳实践；四是持续开展监管负担评估，包括指标开发、定期测度、流程改进及政策改变方面的鉴别。该委员会须在该法颁布两年内提交报告，分析科研监管的收益与负担，并从科研监管政策的理念、制定、协调和重新考虑方面提出正式建议。该法还要求，政府问责办公室在该法颁布四年内对研究政策委员会的活动进行独立评估。

（4）支持高风险风回报研究。该法鼓励美国国立卫生研究院开展并支持高风险高回报研究，应对当代重大挑战。该法授权国立卫生研究院具有科研资助管理职能的各研究所与研究中心，从精准医疗计划和国立卫生研究院共同基金中拿出多至50%的可用资金，通过行使高度灵活敏捷的“其他交易权”（与国防部的类似），而非采用采购合同、赠款和合作协议这样的常规科研支持方式，支持高风险高回报研究。想使用“其他交易权”的国立卫生研究院下属科研资助管理机构须提交使用方案，经国立卫生研究院批准。卫生部长须对国立卫生研究院的高风险高回报研究活动进行评估，向国会提交报告。

（5）推进转化医学研究。医学研究成果转化过程十分漫长、风险极高。为进一步推进医学研究成果转化，该法允许国家转化医学推进中心（NCATS）扩大对临床试验活动的支持，将支持阶段从临床ⅡA期延伸至临床ⅡB期。针对罕见病问题，该法也允许国家转化医学推进中心扩大对临床试验阶段的支持：一是从以前的临床ⅡB期扩大至整个临床Ⅱ期；二是支持临床III期试验活动，只要确保不增加联邦政府债务、不超过该中心能支持的额度；三是只要没有公共和私营组织向国家转化医学推进中心提交书面意见书表明，该组织计划及时进一步推进临床试验活动，或在临床ⅡB以外阶段开展类似临床试验活动。

（6）加强合作协调。《21世纪治愈法》要求美国国立卫生研究院院长收集准确数据，用于评估科研优先重点，包括收集信息，更好地评价科学机会和公众健康负担；收集各国立研究所及研究中心资助或开展的临床研究的人群研究数据；促进和鼓励临床研究项目之间的合作，以增加研究对象数量，更好地利用多样化的研究人群；完善与少数民族相关的研究；更新指南，让更多女性加入临床研究，反映最新的研究潮流。

（7）提高科学研究的严谨性和可重复性。为解决科学研究尤其是生物医学研究严谨性和可重复性不高的问题，《21世纪治愈法》要求，卫生部召集成立工作组，由其就提高国立卫生研究院资助的科学研究的严谨性和可重复性提出政策建议。该工作组须考虑临床前试验设计，统计方法、方法论和分析的严谨性与适用性，以及数据信息共享问题，须在两年内向国会报告政策建议及后续的政策变动。美国国立卫生研究院须考虑工作组的建议，并在18个月内适当地制定或更新政策。

三、优化简化监管，促进产业界产品开发和创新

在长达996页的法案内容中，《21世纪治愈法》的很多规定致力于通过改革美国食品药品管理局的现行审评机制和部分监管条例和医疗技术相关规则，加速研究成果向新疗法转化，加速新药和器械上市，降低市场价格，使患者受益。

1．以患者为中心开发药品。该法要求，美国食品药品管理局就患者体验数据用于新药审批发布声明，发布患者体验数据收集指南。简化患者信息反馈方式。

2．推进新药治疗能力。开展新药开发工具鉴定工作，为生物标记以及其他能够加快新药开发时间、降低新药开发失败率的新药开发工具建立审评通道。针对罕见病新药开发，要求明确罕见病基因药物管理权限，促进治疗严重罕见病的基因靶向药物和蛋白质靶向药物的开发、审评和审批；对于相同或类似的基因靶向技术和蛋白质靶向技术，允许新药申办方依靠其先前获批申请中的数据。为引导和促进制药公司开发儿科罕见病新药，继续授权开展儿科罕见病优先审评券计划，对获得儿科罕见病药物上市许可的公司奖以可转让的优先审评券，使优先审评券持有公司随后能将其用于加快任何疾病治疗药物的审评进程，从通常的10个月缩短至6个月。该法还要求联邦政府问责局研究各种优先审评券计划的有效性和整体影响。对于那些治疗威胁生命的罕见病药物的审批，可缩小临床试验规模。

3．使临床设计和证据开发现代化。要求食品药品管理局发布指导文件，以帮助新药申办方将适应性设计和新型统计模型用于新药申请。要求食品药品管理局对现实世界证据的使用进行评估，以帮助支持先前已批准药物的新适应症获得批准，并帮助支持或满足批准后的研究要求。要求卫生部部长调和人类受试者条例与《联邦食品药品和化妆品法》之间的分歧。简化临床试验机构审查委员会对多地点试验的审查流程。

4．让病人能用上先进的再生医学疗法。对已批准药物的新适应症实行数据摘要层次的新药申请审查，加快先进再生医学疗法审批，建立与先进再生医学疗法相关的医疗器械分类，更新再生医学指南和规章，建立再生医学与先进疗法标准。

5．抗生素耐药性创新与管理。加强抗生素耐药性监测，改革并加快用于危重病人救命的小众抗生素药物的审批过程。

6．促进医疗器械创新。建立突破性医疗器械优先审评通道。将人道主义医疗器械免审制度的疾病美国影响人数上限从4000人放宽至8000人。改进食品药品管理局医疗器械分类委员会的审查流程。取消医疗器械试验申办方必须使用本地机构审查委员会的要求，为采用临床试验集中化模式创造条件。要求食品药品管理局监察专员就审评负担开展监察，要求食品药品管理局审评员在确保器械医疗适当安全有效的同时采取适当措施使监管负担最低，尽可能降低器械医疗审评负担。明确五类低风险的医学软件在一定条件下不作为医疗器械管理。

7．提高监管部门的科学专业能力。增加康特高等生物医学研究服务部职位数量，准许其提高工资、变更任职资格要求，使之在服务卫生部其他机构之余，也能为食品药品管理局提供服务。授权食品药品管理局任命具备任职资格的杰出人才担任科学、技术或专业职位，为医疗产品开发、审评和监管提供支持。准许食品药品管理局局长决定年薪上限，以吸引和留住人才。要求食品药品管理局发布人力资源规划报告。

8．鼓励医疗应急措施创新。为加强国家安全和生物威胁防御能力，该法要求，当“生物盾牌”特别储备金的可用资金低于15亿美元时，美国卫生部须向国会相关委员会报告。卫生部应急办生物医学先进研发局除执行自身的采购合同、科研赠款和合作协议外，还应执行由“生物盾牌”特别储备金资助的计划，以确保医疗应急措施的开发和采购计划的执行过程协调、及时、高效。该法还授权该局与创新合作伙伴签订协议，以加快医疗应急措施的开发和创新，包括开发大有前景的技术，如多用途平台技术。为鼓励针对威胁国家安全的生化制剂开发药品和疫苗，建立相应的药品和疫苗优先审评券制度。

9．鼓励疫苗创新。免疫接种咨询委员会要召开会议，考虑如何应用新疫苗或新适应症。疾病预防控制中心主任要对免疫接种咨询委员会制定和发布建议的流程以及流程的一致性进行审查。为鼓励疫苗创新，该法还要求疾病预防控制中心召开会议，开展咨询活动，发布疫苗开发现状、障碍和建议报告。

四、促进健康信息技术发展和健康信息流动，完善医疗服务提供

《21世纪治愈法》希望做出必要改变，破除信息阻塞，加强健康信息流动，促进精准医疗的发展。通过该法案，医疗健康数据的“互联互通”将不再是一句空话。

一是建立电子健康档案可用性、可互操作性和安全性报告系统。资助建立电子健康档案报告系统，促进利益相关方参与收集有关电子健康档案可用性、可互操作性和安全性的信息，从而帮助医疗服务提供方更好地选择电子健康档案产品。

二是提高互操作性。通过建立一个自愿性的健康信息安全交换的模型框架和共同协议，并把健康信息技术标准制定工作交由私营部门进行，推进不同电子健康档案系统间的互操作性，促进网络间连接。把当前的健康信息技术政策委员会和健康信息技术标准咨询委员会改革合并成更精简的健康信息技术咨询委员会，致力于解决与互操作、隐私保护和安全相关的问题，邀请利益相关方共同确定标准采用工作的重点。

三是破除信息阻塞。卫生部监察长办公室有权调查信息阻塞控诉，有权惩罚干扰电子健康档案合法共享的活动。

四是利用电子健康档案改善医疗服务。鼓励患者注册与电子健康档案系统间的健康信息交换。使健康信息技术开发商加入病患安全组织, 为患者提高健康信息技术产品的安全性。

五是方便患者获取自身健康信息。支持以患者为中心的电子健康档案开发和认证活动，使患者获取可靠、最新的自身健康信息更方便。鼓励运用健康信息交换机制增强患者的健康信息获取途径。教导医疗保健服务提供方正确使用和分享患者健康信息，并澄清当前可能阻碍信息合法共享的误区。

六是发挥审计问责机构的监督作用。要求美国审计总署就如何将患者信息与正确的患者进行妥善匹配的方法开展研究，并对患者健康信息获取途径开展审查。